您现在的位置： 【内容提要】立法体制是一个国家法律制度的重要组成部分，直接决定一国立法体制的因素是该国的政体和国家结构形式。由政体决定的各国横向立法权限划分的模式有立法机关优越、三机关平列制约、行政机关优越、立法机关至上等类型。由国家结构形式决定的各国纵向立法权限划分的模式有中央完全集权、地方完全分权、分权--集权、集权--分权等类型。我国的立法体制是由人民代表大会的政治制度和统一的多民族的国家结构形式决定的。《立法法》在遵循1982年宪法确立的立法体制框架不变的基础上，使我国立法体制在立法事项、授权立法和法律渊源等方面得到具体化、明晰化和定型化。其运行的总趋势将是：横向立法权限将从行政机关向权力机关集中；纵向立法权限将从地方向中央集中。
【英文摘要】Legislative system is an important component of a country's legalsystem.What determines a country's legislative system is its form of govemment and form of state structure.Models of horizontal division of legislative competency in different countries,as determined by the form of govemment,can be classified into priority of legislative organization,check and balance of the three organs,priority of administrative organ,supremacy of legislative organization and so forth.Models of vertical division of legislative competency,as determined by the form of state structure,include total centralization,total local division,division-centralization,centralization-division and others.On the basis of retaining the framework of the legislative system stipulated in the 1982 Constitution,the Law of Legislation specifies,clarifies as well as standardizes China's legislative system in terms of legislative subject,authorized legislation and sources of law.In its operation the system shows a general trend towards centralization from administrative organization to authority organization in relation to lateral legislative competency,and from local centralization to central centralization for vertical legislative competency.
【关 键 词】立法/立法体制/模式/授权立法legislation/legislative system/models/authorized legislation
【正 文】
我国现行立法体制的框架是1982年宪法正式确立的，2000年3月15日全国人大通过并于同年7月1日生效的《中华人民共和国立法法》（以下简称《立法法》）的目的之一，是要对其加以具体化、明晰化和定型化，对立法事项进行明确，以保证立法行为的规范和国家法制的统一。
一、直接决定和影响立法体制的因素
在我国法理学和立法学的有关著述中，对立法体制的表述有多种，并不完全一致。但是，无论学者们揭示的立法体制的概念内涵有何差异，大都一致同意对立法体制的界定不能离开对立法权限的划分，因为这是立法体制的核心内容。所以，本文探讨的立法体制，是指关于立法权限划分的制度，即在一个国家中，对各国家机关及其有关人员制定、修改、废止各种规范性法律文件和认可各种法律规范的权限进行划分的制度。
对于这一概念，需要做三点说明：首先，本文所指的“立法”，除非有特定的说明和限定，通常是从广义而言的，泛指有关国家机关在其法定的职权范围内，依照法定程序制定各种规范性法律文件和认可各种法律规范的活动；这与《立法法》中“立法”的含义是一致的。本文所指的立法权限也是指进行广义立法的权限。对狭义上的立法权限，即国家最高权力机关或国会制定法律的权限，则用“国家立法权”表示。其次，本文所指的“立法机关”，除非有特定的说明和限定，通常是从狭义而言的，专指国家的最高权力机关或国会，以区别于有权进行广义立法的行政机关。再次，由于立法权限的划分与法的制定机关密切相联系，如果不对法的制定机关的法律地位及其设置等问题进行一定分析，就无法从更深层次对立法体制加以说明。所以，本文对立法体制的探讨，还包括法的制定机关的有关问题。
立法体制是一个国家法律制度的重要组成部分。一个国家采取的立法体制，是受该国的国体、政体、国家结构形式、历史传统、民族构成乃至经济、文化和科技等一系列因素的决定和影响的。我认为，直接决定一国立法体制的因素是该国的国家形式，即政体和国家结构形式。因为它们比较集中地体现了上述各种因素对立法体制模式的影响。也就是说，各国立法体制是在其国家形式的框架内形成的，立法权限的划分，不可能突破政体和国家结构形式的制约。而国体、历史传统和民族构成等因素，则间接地通过政体和国家结构形式，当然也是从更深的层次，对一国立法体制发生影响。
总之，一国的立法体制，是多方面复杂因素相互作用的结果。其中，经济的因素起着最终的决定性的作用，政治的因素起着直接的集中的作用，而文化和历史传统方面的因素则起着间接而持久的影响作用。本文将主要就国家形式对立法体制形成的决定和影响问题进行分析。
所谓政体，即国家政权的组织形式。政体由国体所决定，同时又是国体的表现形式。就立法体制而言，国体在实质上决定立法权限属于哪个阶级；政体则在形式上直接决定立法权属于国家机构体系中的哪些机关。政体决定横向立法权限的划分，即决定立法权限在立法、行政、司法三机关之间如何划分。政体不同，横向立法权限的划分也不同。当代世界各国的政权组织形式，基本可以分为两种有代表性的类型，即资本主义国家的议会制和社会主义国家的人民代表制。这两种类型的政体，在划分横向立法权限的理论基础和制度依据方面，既有形式上的某些共同性，又有本质上的区别和运行上的特点。例如，资本主义国家的议会制是以分权制衡理论为基础和指导的；社会主义国家的人民代表大会制则是以议行合一原则为基础和指导的。这种不同将直接导致横向立法权限划分的不同。
所谓国家结构形式，指的是国家的整体和其组成部分之间的相互关系以及划分行政区划的问题。就立法体制而言，国家结构形式直接决定哪些立法权属于中央，哪些立法权属于地方。国家结构形式决定纵向立法权限的划分，即决定在中央政权和地方政权之间立法权限如何划分。国家结构形式不同，纵向立法权限的划分也不同。同样，当代世界各国的国家结构形式，也基本上可以分为两种类型，即单一制和联邦制。这两种类型的国家结构形式，在划分纵向立法权限的考虑和实际做法方面截然不同。例如，单一制国家和联邦制国家在中央和地方立法权限划分上的一个重要区别就是，前者的地方行政区的立法权不是其本身固有的，而是中央授予的，所以地方没有立法权或相对只有较小的立法权。而后者的成员在组成联邦时，将一部分主权包括某些立法权交由联邦中央行使，但联邦成员还保留其余主权包括某些立法权，所以地方不仅有立法权，而且立法权相对较大。
由上可见，直接由国家形式决定的一国立法体制，既包括同级国家权力机关和国家行政机关（在英美法系国家还有国家司法机关）在横向结构上对立法权限的划分，也包括中央和地方的国家机关在纵向结构上对立法权限的划分。对这两种结构的立法权限划分的研究和分析，需要以具体的政体和国家结构形式为依据。人民代表大会制度是我国的基本政治制度；同时，我国又是统一的、多民族的大国，即在单一制基础上实行民族区域自治。这种政体和国家结构形式不仅直接决定了我国立法体制横向和纵向的立法权限划分的特点，而且也从根本上决定了我国的立法体制不能简单地照搬其他国家的模式。这是我们在研究和分析立法体制问题时必须加以注意的。
二、横向立法权限划分的比较研究
在对立法体制的研究中，学者们通常根据各国宪法和有关法律对政体的规定，将横向立法权限的划分从理论上分为四种模式（注：对这四种模式的划分，可以参见吴大英等所著《比较立法制度》一书，群众出版社1992年版，第120-123页。当然，在这些模式中还可以有不同的变型。）：
1.立法机关优越的模式。在这种模式中，立法机关在立法过程中处于中心地位。英国被认为是这种模式的典型。在英国的立法体制中，最重要的原则首推“议会至上”。根据这一原则，制定或不制定任何法律的权力属于英国议会，法律不承认任何人或机构有权超越或废除议会制定的法律。英国的有关判例解释说，这一原则意味着：议会有创制一切法律的权力；议会有创制法律的垄断权；议会制定的法律具有最高的法律效力；议会的立法权是绝对的，议会法律按照法定程序通过、公布并生效之后，议会以外的任何机构都不能宣布其无效。这一原则还包含这样的意思：法院有义务适用议会制定的法律，即使议会法律有不适当之处，在其未被修改和废除之前，也不能宣布议会法律是无效的。
2.行政机关优越的模式。在这种模式中，行政机关在立法过程中处于中心地位。法国被认为是这种模式的典型。法国在1958年对国家政权机构做了重大调整，加强了行政机关的权力，削弱了议会的作用和地位。法国现行宪法虽然还保留了某些传统的议会制形式，但作为议会制政体的一些基本特点，如议会拥有完全的立法主权，已基本消失。议会不再是至高无上的了，总统的地位得到前所未有的提高和加强，在国家机构中居于主导地位，成为国家权力中心。在这种政体下，议会不再是惟一的立法机构，也不再可以对所有的事项进行立法，而只享有有限的立法权。根据法国宪法规定，国家立法权由制定法律和制定条例的权力构成，分别由议会和中央政府行使。概括地说，由国民议会和参议院组成的议会只对宪法第34条明确列举的事项，如公民权、国防、国籍、婚姻制度、税收等有立法权；该条列举以外的一切事项，都属于中央政府制定条例的范围。
3.三机关平列制约的模式。在这种模式中，立法、行政、司法三机关在立法过程中，从不同角度看，分别处于中心地位，互相之间的制约、平衡关系最为明显。美国被认为是这种模式的典型。美国宪法第1条将立法权力赋予了由众议院和参议院组成的国会。从立法机关在立法过程中处于中心地位的角度看：国会两院（除征税法案外，因为这类法案必须由众议院提出）有权对任何问题提出立法建议；有权推翻总统对国会通过的法案的否决，参议院有权批准总统的任命及条约；有权设立或取消较低级的联邦法院，决定最高法院大法官的人数，决定最高法院的受理上诉权。美国宪法第2条将行政权力赋予了美国总统，总统也成为重大的立法角色。从行政机关在立法过程中处于中心地位的角度看：总统有权向国会建议立法，发出有立法效力的行政命令、规例及章程；有权否决国会通过的任何法案，除非两院中各有2/3的多数票推翻总统的否决，否则该法案不能成为法律；总统有权提名任命联邦法官，可以对任何被判破坏联邦法律的人--除了被弹劾者外--作完全或有条件的赦免。美国宪法第3条说明了联邦法院制度的基础，最高法院根据它对宪法的解释得出的理论是：“一项违反宪法的立法不是法律”，“说明法律是什么，显然是司法部门的职权和 责任。”从司法机关在立法运行过程中处于中心地位的角度看：最高法院可以宣布国会的立法违宪；可以宣布总统或政府的行为违宪。
4.立法机关至上的模式。在这种模式中，立法机关在立法过程中，与行政机关、司法机关不是处于平列的中心地位，也不是平列的制衡关系。作为国家最高权力机关，立法机关的法律地位高居于行政机关和司法机关之上。我认为，中国是这种模式的典型（注：吴大英等所著《比较立法制度》一书认为，瑞士是这种模式的典型。但是我认为，虽然瑞士的联邦议会（国民院和联邦院）特别是联邦委员会的组成和运行有其特殊性，公民直接行使民主的复决权对议会立法也有重要牵制作用，但是其仍然没有超出三权分立、互相制衡的范围。所以，在立法运行过程中，瑞士属于立法机关优越的模式较为合适。当然，它是一种重要的变型。）。我国宪法第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。”这种政体是指人民按照民主集中制原则，选举代表组成全国和地方的人民代表机关，再以其为基础，组成国家机构体系。人民代表机关在国家机关体系中居于领导和监督的地位，统一行使决定和执行国家重大事务的权力，不受行政机关和司法机关的牵制，而其他机关都要服从它的领导和监督。这种政体直接决定了包括立法活动在内的许多重大决策，不仅必须通过专门的人民?砘兀凑丈偈佣嗍脑蜃龀鼍龆ǎ伊⒎ɑ氐娜嗣翊砘苟运闹葱谢丶葱姓睾退痉ɑ氐幕疃河辛斓己图喽街ā！?nbsp;
对以上四种横向立法权限的划分的模式，可以进行以下一些比较分析。
第一，立法权的最终归属问题。因为立法体制只是从国家和法律的形式方面来说明立法权限的划分问题的，所以需要从国家和法律的本质方面来进一步回答立法权的最终归属问题。
在当代西方法律思潮中，占主流地位的是人民主权论，即主张立法权属于人民。如前所述，前三种模式都属于代议制的范畴，由议会作为立法机关代行立法权。同时还有些国家融入了人民直接行使立法权的做法，即实行全民公决制度，对某些重大立法事项由全体人民做出决断。我们应当认识到，由于资本主义国家是建立在生产资料私有制基础上的，所以它们所说的“人民”实际上不可能真正包括全体人民，它们的立法机关实际上也不可能真正代表人民的意志行使立法权。当然，资本主义国家在立法体制方面，也有许多理论和实践值得我们深入研究和借鉴。
在我国，社会主义法是工人阶级领导的广大人民群众共同意志的反映和体现，所以我国的立法权从根本上说，是属于工人阶级和广大人民群众的。同时，我国人民的立法权又是通过人民选举的权力机关来行使的。宪法第58条规定：“全国人民代表大会和全国人民代表大会常务委员会行使国家立法权。”因此，从理论和法律上说，我国的立法权在归属方面，也属于人民主权的范围。更为重要的是，我国采取的立法机关至上模式，不仅符合我国现实国情，从民主和法治发展类型看，也高于西方资本主义国家。虽然从有关法律规定看，我国人民拥有的立法权并不是由社会的每个成员直接行使的，只能通过有关国家机关来行使，但是由于人民对这些国家机关的产生和组成有最终的决定权，从而也就对立法活动有了最终的决定权。正因为立法权是人民表达自己意愿的最主要也是最重要的权力，所以我国立法体制的完善和运行，最根本的出发点就是要能够保证立法权最终属于人民。
第二，四种模式在立法过程中的特点和理论基础问题。各资本主义国家的三权分立制度虽然不尽相同，但核心都是围绕着立法、行政、司法三权如何分权和制衡而设计和运作的。所以，上述前三种模式尽管在横向立法权限的分权和制衡的程度、方式上有所不同，但是在立法、行政、司法三机关之间，都是平列而互不相统的，既不存在领导和从属的关系，也不存在分工协作的关系。自分权学说提出后，资产阶级学者尽管在有关理论方面存在很多争议，但大都认为这种政治体制有利于以权力制约权力，防止权力滥用。资本主义国家之所以采用三权分立的原则和制度，归根到底是因为其符合了自己在经济、政治、文化等方面的发展要求。所以，它们需要在横向立法权限划分方面进一步贯彻这一原则和制度。
资产阶级学者的分权学说的主流理论依据是与社会契约论相结合的近代自然法学说。该理论通过对自然权利、自然法原则、人类理性以及社会契约和国家目的的论述，说明了国家权力应当分立，由不同的机关和人员来掌握；立法体制的问题
更多关于《立法体制的问题》的论文
