加入wto与中国金融开放（上）

中国的金融对外开放，始于1978年以后。中国金融开放，在地域分布上，基本上是沿着先经济特区，再到沿海开放城市、然后逐步向内地省会城市和经济中心城市辐射的路径行进的；在外资金融机构类型的引进上，基本上是按照先银行，后保险和证券的顺序有序开放的；在外资金融机构的业务内容和范围的开放上，是按照先外汇业务，后允许部分外资金融机构试点经营人民币业务的顺序进行的。
2001年12月11日，历经15年的艰辛谈判之后，中国正式加入wto。在长达数百页的中国加入wto议定书中，金融服务贸易被浓墨重彩。从此，中国的金融开放被外在地规定了加速度和时间表，中国金融业全方位开放的时代已经开始。
对外开放是我国的基本国策。20余年来，正是因为始终高举这面旗帜，我国经济才获得长足的发展，并取得举世瞩目的成就。根据过去20多年的成功经验，我们有理由期望，我国经济将由此获得更大的收益。不同于整体经济，由于基础相对脆弱，内资金融服务业受到开放的压力将会更大一些，但中长期内也会得益良多。应用朱总理一句话概括：（金融对外开放）有利有弊，做好工作，争取利大于弊。所谓做好工作，不能仅限于对前面所述的冲击简单应对，而应转换机制，更新制度，全面提高竞争实力。
本章在分析wto框架下的金融开放规则的基础上，描述中国应对金融开放的战略规划，再逐项具体分析中国金融开放的四个方面――银行、证券、保险、资本项目――所受的挑战与对策。

第一节 wto框架下的金融开放规则 
世界贸易组织（world trade organization, wto），成立于1995年1月1日，是致力于监督世界贸易和使世界贸易自由化的国际组织，其核心是《wto协定》，基本职能是实施《wto协定》、组织多边贸易谈判，以及解决成员国间可能产生的贸易争端和审议各成员的贸易政策。其前身是1947年成立的关税及贸易总协定（gatt）。
在一个相当长时期中，关税及贸易总协定的主要关注对象是货物贸易。直到乌拉圭回合谈判（1986年9月～1993年12月15日）进行一段时间以后，服务贸易方进入gatt的谈判范围。1993年12月，长达8年的乌拉圭回合谈判结束，缔结《服务贸易总协定》(general agreement for trade of service, gats)等若干重要文件。gats是调整所有国际服务贸易的一般规则，它由框架协议、8个附录和各成员国提交的国家具体承诺表组成。gats正文共六大部分，二十九条。包括范围和定义、普遍义务和纪律、具体承诺、逐步自由化、争端解决等，适用于各个服务部门。其中，最惠国待遇（第２条）、透明度（第3条）、垄断及专有服务提供（第8条）、支付和转移（第11条）、为保障国际收支平衡而实施的限制（第12条）等5项条款，以及两个金融服务附录，对金融服务贸易更具针对性，值得我们认真关注。在gats框架下，1995年达成的关于gats金融服务承诺的谅解协议以及1997年达成的全球金融服务贸易协议则对金融服务开放作了更加具体的规定。
按照gats金融服务附录的定义，金融服务是指由一参加方(参加服务贸易谈判的国家和地区)服务供应者提供的任何金融性服务 。在gats中，“金融服务”的内容被概括为信贷、结算、（证券、外汇）交易、保险、资产管理、金融咨询等六大类，计16项，可以说已囊括了金融领域内的所有营利性业务。
一、wto关于金融服务贸易的五条基本准则
（一）市场准入 
“市场准入”关系到外国服务提供者能否有效进入缔约国市场。gats第16条对市场准入的具体规则作出了规定。首先，每一成员国在具体服务部门就市场准入做出承诺时，它给予任何其他成员国的服务和服务提供者的待遇不得低于承诺表规定的条件和限制所赋予的待遇（第16条第1款）。也就是说，各成员国在承诺表中确定的承担市场准入义务的最低标准，代表着对其他成员国开放市场的最低限度，并且，在以后的每一轮谈判中，wto的成员国只能在新的承诺中减少限制，而不能增加限制。其次，做出市场准入承诺的部门，必须明确列出以下限制条件：(1)限制服务提供者的数量；(2)限制服务交易或资产的总额；(3)限制服务经营或服务产出的总量；(4)限制具体服务部门的雇佣人员总数；(5)限制服务提供者的经营形式；(6)限制外国资本的最高份额(第16条第2款)。如果一个成员国承诺开放某一服务部门，而又没有在承诺表的市场准入项下明确列出这些限制条件，以后实践中就不得维持或采取这类性质的措施。这样的规定，使各国的国内法规具有透明度和可预见性。
谅解协议还在gats框架下提出市场准入的现状约束要求，即，各成员国在具体承诺表中列出的任何条件和限制，应仅限于其现存的不符措施（ａ节），也即，有关成员国对外国金融服务市场准入不得施加超出现有水平的限制。这弥补了gats不足，gats框架协议没有现状约束要求，这难以避免某些成员国在服务贸易市场开放政策上出现随机变动，甚至倒退。
（二）国民待遇
国民待遇是一条传统的自由贸易原则，它要求一国境内的非居民享有与居民同等的待遇。也即，对于一国领土管辖范围内的居民和非居民，国内法应平等适用。gats将国民待遇规定为具体承诺的内容，各成员国应按其具体承诺表规定的范围、条件和限制，给另一成员国国民待遇。gats还进一步规定，如果形式上相同或形式上不同的待遇改变了竞争条件而有利于本国的服务或服务提供者，则该待遇应被认为对其他成员国的相同服务或服务提供者不利（第16条第3款）。也就是说，总协定所确定的国民待遇的标准是事实上的(de facto)而非法律上的(de jure)。这是因为，一些国内措施，即使表面上是非歧视的，也可能在事实上在本国服务或服务提供者与外国服务或服务提供者之间造成不公平的竞争。因此，在乌拉圭回合服务贸易谈判中，oecd成员国针对国民待遇提出了“竞争机会均等”的概念。gats关于国民待遇的条款在一定程度上反映了这一要求。在著名的“香蕉案”中，wto专家组和上诉机构对此做出了精辟的解释， “国民待遇”的根本宗旨，是使外国服务和服务提供者享受的待遇在竞争条件上不低于本国相同服务和服务提供者。
金融服务谅解协议还要求其签字成员国履行两项国民待遇基本义务：（１）允许设在其境内的其他成员国的金融机构使用其由公共机构经营的支付和清算系统，以及获取正常业务活动中可能得到的官方基金和再融资便利。例如允许外国银行从其所在国中央银行获得再贷款或进行票据再贴现。（２）在外国金融服务提供者进入成员国境内自律性机构、证券或期货交易市场、清算机构和其他协会组织方面，有关成员国应给予外国金融服务提供者国民待遇；当一成员国给予本国金融机构直接或间接的金融服务特权时，其境内外国金融机构也应享有。
与过去的国际协议不同， gats 并不是以商业存在的“国籍”为判断内外方服务提供者的依据，而是代之以“外商投资者”（主要体现为“控制”的含义）及其“投资”（主要体现为“拥有”的含义）。据此，在一成员国境内享受国民待遇的外资银行既可以是具有东道国国籍的子行和合资银行，也可以是分行、代表处等不具有东道国国籍的商业存在，只要它们满足“金融服务提供者”的含义，尤其是gats 规定的由另一成员国方自然人或法人“拥有”或“控制”的条件即可 。
（三）最惠国待遇
作为非歧视原则的两个方面，最惠国待遇与国民待遇互为补充，共同构成多边贸易体制的基础。国民待遇是在外国与本国之间进行比较，仅涉及本国对内措施的适用问题；最惠国待遇是在外国与外国之间进行比较，涉及一个国家对内措施和海关措施两方面的适用范围。gats 规定：“每一个成员国应立即并无条件地给予其他任何成员国的服务和服务提供者不低于该成员国给予任何其他国家的相同服务和服务提供者的待遇”(第2条第1款)。这里，受惠的对象是服务和服务提供者，“任何其他国家”应理解为包括非协定成员国。这样，最惠国待遇实际上涉及三个层次：（１）把各自在国家具体承诺表或金融服务具体承诺表中做出的金融服务具体承诺非歧视地适用于所有其他成员国；（２）对于未做出具体承诺的领域，每一成员国应把它给予其他成员国金融服务方面的优惠待遇或豁免立即无条件地给予所有其他成员国；（３）每一成员国应把它给予非成员国金融服务方面的优惠待遇及豁免非歧视性地适用于所有其他成员国。如果一参加方有与上述不一致的措施，必须提出理由，并符合免除义务的条件。
金融服务领域最惠国待遇的适用同样服从若干普遍的永久性例外，主要是毗邻边境地区交易的例外，经济一体化组织例外（第2条第2款）、一般例外、安全例外、保障国际收支平衡例外；也要服从各成员国做出的最惠国待遇的保留。由于各国金融服务贸易实力相差悬殊，gats还允许成员国在一定期限内（原则上不应超过10年）维持与最惠国待遇不相符的措施（第2条第2款）。
（四）透明度原则
透明度问题对于服务贸易更为重要。外国服务提供者在另一个国家的市场成功经营的基础是充分理解影响服务贸易的法规措施；这一点对于充分准备未来的谈判同样意义重大，因为它有助于发现现存障碍，从而促进逐步实现自由化。正因为如此，gats规定透明度是成员国必须遵守的一项普遍义务。gats第2条规定：每一个成员国应及时公布影响服务贸易措施的有关国内法律、行政命令及其他决定、规则和习惯做法以及它签订或参加的有关国际协定（第1款）；对于成员国制定或修改会对其具体承诺的服务贸易产生重要影响的法律法规、行政指令的情况，该成员国应及时并至少每年向服务贸易理事会通报（第2款）；每一成员国应建立咨询机构，及时答复其他成员国提出的有关信息要求（第3款）。
透明度无疑有助于保障有关服务贸易措施的公正实施，但它自身并不足以排除国内法规对自由化的阻碍，它只是其他机制的补充。gats第6条对适用国内法规做出了一些原则性规定。根据这一条款，在做出具体承诺的服务部门，每个成员国应保证合理、客观和公正地实施有关措施(第1款)；建立司法、仲裁或行政机构及程序使服务提供者及时获得适当的司法或行政救济(第2款)；确保资格限制、程序规定、技术标准和许可证要求不构成服务贸易的不必要的障碍(第4款)。
（五）逐步自由化
gats将逐步自由化确立为一项原则，确认要通过不断进行若干回合的谈判来逐步提高自由化的水平。gats 将市场准入和国民待遇规定为具体承诺，这意味着，它们并不是自动在所有成员国的各个服务部门都适用的，而是由各成员国对在具体的服务部门承担这两项义务的情况做出各自的承诺，并受其承诺约束。选择在什么具体服务部门做出什么样的市场准入和国民待遇承诺，各成员国享有自由裁量权。gats第16条和第17条只是对成员国在具体服务部门做出承诺的行为规定了应遵循的规则。服务贸易自由化的程度取决于各成员国在这些谈判中做出让步的结果并因各个国家发展水平的不同而有很大差异。
二、wto金融服务开放规则的发展趋势
gats 及相关协定基本上反映了服务贸易的特殊要求，有助于推动金融服务贸易自由化进程。但目前，gats 及相关协定还存在一定的缺陷，集中体现在保障条款的适用条件、市场准入对国民待遇的牵制问题上。
金融服务附录第2条第1款规定，成员国可以为保护消费者和投资者、保证金融体制的完整和稳定而采取防范措施，只是这些措施不能被用作成员国逃避承诺或义务的手段。但该条款没有明确定义防范措施的定义和范围。这在实践中可能会引起争议。 又如审慎监管措施不受gats 其它条款限制。但对于什么是审慎措施，wto并没有进行定义或列举清单，成员国在wto许多场合就此发生激烈争论，争论的焦点是关于对审慎措施进行明确的界定以建立必要纪律，避免监管措施的滥用和对承诺和义务的逃避。
gats中，国民待遇和市场准入界限不明。成员国正是利用了国民待遇和市场准入分界不明的缺陷，依靠市场准入管制措施来减弱其本应承担的国民待遇义务。例如，由于各国普遍不在市场准入上承担国民待遇义务，尽管一成员国承诺在资本金要求上给予境内的外资银行国民待遇，它仍然可通过在批准外资银行准入时设立高于内资银行进入市场的资本金要求，使得外资银行实际上只能享受低于内资银行的待遇。
wto正试图解决这些缺陷。一些文件已开始要求成员国方在市场准入方面承担一定的国民待遇义务。谅解协议“市场准入”部分的“非歧视性措施”规定，在不造成歧视的前提下，各成员国方应努力消除对其它成员国方的金融服务提供者进入成员国方市场能力有消极影响的非歧视性措施。 谅解协议中要求“禁止”“限制”的歧视性数量限制措施将被明确规定为违反市场准入义务。谅解协议的这一规定，实质上是要求成员国方在市场准入方面承担一定的国民待遇义务。《全球金融服务贸易协议》规定：“外国公司享有与本国公司同等的进入国内市场的权利”。虽然该协议只是个“承诺性”的协议，具体的实施仍有赖各国的承诺，不具有强制义务性，但它至少反映了一种立法倾向。由此可见，gats 正力图在市场准入方面推行国民待遇原则，消除gats中国民待遇适用范围的模糊性。
长远地看，实现更高层次的自由服务贸易，需要解决国内法的差异问题。途径是对国内法的相互承认和协调一致。gats 虽没有将“相互承认”规定为一项多边义务，但已允许单个成员国通过协调、缔结协定或自动给予的方式，相互承认服务提供者在各自国家获得的学历或资历、许可证、资格证书等(第7条第1款)。这种“承认”不得与最惠国待遇原则相抵触，不得构成一种歧视手段或对服务贸易的变相限制(第7条第2、3款)。在金融服务领域，相互承认的主要内容是各国的防范措施(附件第3条)。
gats虽没有确定共同最低标准，但已强调了共同国际标准的重要性。它规定：“承认应基于多边同意的标准。在适当的情况下，成员国应与相关的政府间和非政府间的国际组织合作，建立和采纳关于承认的共同国际标准以及关于服务贸易实践和职业的共同国际标准。”(第7条第5款)。在服务贸易领域适用

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